来自《经济学人》
如果没有数十亿美元的额外资金，政策制定者将面临一个可怕的决定
假设你是发展中国家的财政部长。在你的税收收入令人失望的一年结束时，你几乎没有钱了。你可以把所剩无几的钱投入到你的医疗保健系统中：诊所花的钱可以帮助控制传染病，发展专家认为找不到比这更好的花钱方式。但是你也可以花这笔钱建造一个能够处理清洁能源转换的电网，从长远来看，这将意味着更少的污染，更多的农田和更少的洪水。哪种做法会让让钱发挥边际效用：直接减轻极度贫困，还是尽自己国家的一份力量停止烘烤地球？
思想实验是全球机构和发展中国家面临的两难困境的简化版本。6月22日，政治家们齐聚巴黎，参加一个旨在制定“新的全球金融协定”的峰会。目的是找出如何分摊气候变化的成本。来自贫穷国家的领导人成群结队地到场；除了法国总统埃马纽埃尔•马克龙（Emmanuel Macron）外，没有一位西方国家元首成功到场。因此，富裕国家没有多掏一分钱就结束了这场盛会，也就不足为奇了。相反，与会者对世界银行（World Bank）和国际货币基金组织（IMF）进行了修修补补，后者是寻求减少贫困的最大多边机构。缺乏行动意味着未来将面临痛苦的取舍。
毕竟，需要大量资金来帮助贫穷国家走向绿色。2000年，除中国以外的发展中国家的年碳排放量还不到30% 。到2030年，他们将占到大多数。伦敦政治经济学院（London School of Economics）智囊机构格兰瑟姆研究所（Grantham Institute）估计，目前贫穷国家每年需要支出2.8万亿美元，以减少排放并保护本国经济。该研究所认为，不管气候变化如何，这些国家每年还需要在医疗保健和教育等方面投入3万亿美元，以保持扶贫努力。这个数字可能会上升。自2019冠状病毒疾病发生以来，从艾滋病死亡人数到绝对贫困人口数量等发展指标方面的进展停滞不前。
全世界的支出远没有达到这个水平。2019年是有可靠数据的最近一年，气候和发展项目的投资总额仅为2.4万亿美元。格兰瑟姆研究所（Grantham Institute）表示，富裕国家和开发银行将不得不为每年的资金缺口支付至少1万亿美元（其余资金应直接来自私营部门，以及发展中国家本身）。2009年，富裕国家同意到2020年每年提供1000亿美元新资金。自那以来，它们每年都未能实现这一目标，到2020年仅达到830亿美元，其中大部分资金来自开发银行。不包括气候融资和对国内难民的支出，来自经合组织国家的援助在过去十年里一直持平。
在最近的一篇文章中，包括美国总统乔•拜登（Joe Biden）、肯尼亚总统威廉•鲁托（William Ruto）和阿拉伯联合酋长国总统穆罕默德•本•扎耶德（Muhammad bin Zayed）在内的世界各国领导人写道，他们确信，“减贫和保护地球是两个共同的目标”。有些策略确实为两者都提供了有用的修复方法。可持续农业减少排放，改善粮食供应，降低饥荒风险。红树林保护区隔离碳，阻止风暴潮，帮助渔民维持生计。总的来说，气候变化造成的破坏使得开发成本更高，而停止气候变化使得开发成本更低。
但是，虽然排列是可能的，它也是罕见的。削减排放的支出将不可避免地瞄准污染更严重的中等收入国家；削减贫困的支出将瞄准贫困人口生活的低收入地区。国际货币基金组织的研究人员分析了自1990年以来72个发展中国家的数据，发现了一个不幸的模式：年均 GDP 增长1% ，排放量增长0.7% 。
原因很简单。成长中的工业需要大量的能源。巨大的农业机械化需要大量的空间，其增长是森林砍伐的主要原因。非洲开发银行（AFDB）估计，到2025年，非洲需要1.6亿千瓦的额外发电能力。非洲大陆目前仅产生约3000万千瓦的可再生能源。在非洲进出口银行（African Exim Bank）最近在阿克拉召开的年会上，与会者讨论了如何为绿色转型开采金属，而几乎没有人担心这将带来的污染。
理论上，下一代工业化国家可以使用可再生能源电网，而不是使用石油和天然气发电。非洲的太阳能潜力比世界上任何地方都大，而且有大量的矿物质可以用来制造电池。然而，尽管绿色增长是可能的，但这种情况并没有发生ーー对发展中国家而言，更换旧电网和安装新技术的成本过于高昂。官方预测机构国际能源署（IEA）估计，要在2050年前实现净零排放，发展中国家在2030年前至少需要在可再生能源电网上投入3000亿美元，是目前支出的5倍。
绿色梦想
因此，没有办法弥补缺失的资金。而且，正如巴黎会议取得的微弱进展所表明的那样，大幅增加援助支出是不太可能的。会议结束后，援助国和世界银行现在计划在发生极端天气灾害时暂停更多的还款，并从富裕国家回收少量特别提款权，这是国际货币基金组织分配给每个国家中央银行资产负债表的一种金融工具。一些承诺的资金将从何而来，以及如何使用这些资金，目前还不得而知。
更加雄心勃勃的提议来自非洲的政治家们，包括全球税收和一个新的国际金融机构，正如鲁托先生所说，“不是股东的人质”。他们被认为是古怪的。“被谁征税？为了谁？”马克龙先生问道。即使是马克龙先生支持的全球航运税，也面临着多年的政治争论。“过几个月我们就会忘记这一切,”一位财政部长叹息道。“全球利益和国家利益之间存在冲突。”鲁托先生说。“国家利益永远是赢家。”
这产生了两种黯淡的权衡。第一个问题涉及各国政府的优先事项。鉴于发展中国家缺乏准备，而且气温酷热，它们是最容易受到气候变化影响的国家之一。在接下来的几十年里，污染和极端高温将使健康状况恶化。自然灾害将造成严重破坏，并造成巨大的重建成本。但在短期内，各国政府不确定如何在没有化石燃料的情况下实现增长。他们的经济受到电网不稳定和能源不足的阻碍，这意味着官员们正在寻找电力。石油、天然气和其他原材料商品是出口国宝贵的外汇来源。根据国际货币基金组织（IMF）的报告，如果没有化石燃料收入，包括厄瓜多尔和加纳在内的至少12个贫穷国家将面临无法承受的债务负担。各国政府并不总是对其矿物燃料慷慨解囊负责，但近年来，污染物却为非洲的社会支出和养老金缴款支付了数十亿美元。
为公共服务寻找资金的短期压力很大。去年，在偿还了债权人和公务员的债务后，赞比亚只剩下13% 的预算。这是一个极端的例子，但多数发展中国家的政府几乎没有回旋余地。“我如何向选民解释，为什么要拿走补贴、学校资金和医疗保健，去建造一座废物处理厂或一道巨大的海堤？”一位财政部长问道。“20年后，它当然会派上用场，但令人担忧的是现在的成本。”这位部长估计，由于需要让设施变得绿色和有弹性，在他的首都建造一所学校的成本在过去十年里翻了一番。“如果我们不得不在治疗肺部疾病的医院和转用电动公交车之间做出选择，那该怎么办？”
其结果是，发展中国家距离2015年第21届联合国气候变化框架公约缔约方会议首次提出的国家气候目标还有很长的路要走。至少到2030年，新的燃煤电厂将为印度尼西亚提供60%的电力。相关的碳排放量将推动该国进一步偏离最近提交给警察的排放目标。2019年至2027年间，巴西政策制定者计划在石油和天然气领域投入5000亿美元，以避免干旱日益频繁导致的水电短缺。智库非洲经济事务中心（African Centre for Economic Affairs）的梅维斯•奥乌苏-贾姆菲（Mavis Owusu-Gyamfi）表示: “非洲国家需要一个公平的化石燃料退出计划。”。
马太效应
这就把国际金融家带到了下一个交易中。如果目标是尽快减少排放，或者“缓解”气候变化，那么最好的支出方式就是向中等收入大国提供廉价贷款和赠款。去年，印尼煤炭能源行业排放的二氧化碳超过了除南非以外的撒哈拉以南非洲。除非政府通过廉价贷款和拨款劝说煤电厂提前退休，否则该国的煤电厂将在2050年之前保持盈利。国际货币基金组织（IMF）的研究人员表示，为了在2050年前逐步淘汰这些国家的燃煤电厂，在2030年之前，每年需要向三个中等收入大国（印度、印度尼西亚和南非）提供约3570亿美元的资金。巴巴多斯总理米亚•莫特利（Mia Mottley）是马克龙先生在巴黎会议上的联合主办人，她正在推动世界银行（World Bank）向中等收入国家提供其通常为最贫穷国家保留的低利率。
美元在中等收入国家走得更远，因为它更容易吸引私人资金。在巴黎，世界银行（World Bank）新任行长阿贾伊•班加（Ajay Banga）率领一个小组，就需要优惠融资的担保和保险计划提出了许多想法。大多数将降落在中等收入国家，那里有大型私营部门，做生意非常简单。这些国家对清洁能源的需求也更大，因为清洁能源会带来回报，而不是为了抵御气候变化的影响而进行的代价高昂的适应，因为气候变化不会带来现金。“每个月都有油气公司来敲我的门。你知道私营部门为了保护我的森林付出了多少吗？没有。”一位非洲部长表示。去年，肯尼亚和富裕国家为非洲主办了一次人道主义筹款活动。在70亿美元的目标中，发达经济体仅承诺了24亿美元。
迄今为止，规模最大的气候融资项目是由银行、富裕国家和私营企业提供的贷款和赠款组成的喷气式飞机项目（或称“公正的能源转型”计划） ，旨在引导中等收入国家从使用化石燃料转向使用更清洁的能源。印尼的一揽子计划价值200亿美元，其中约100亿美元来自其它国家政府，利率较低。南非赢得了85亿美元的优惠融资，尽管该国总统西里尔•拉马福萨（Cyril Ramaphosa）认为，南非应该得到更多资金，这并不令人意外。这样的计划对每一块钱都有好处。如果印度尼西亚坚持其喷气式飞机的承诺，而不是国家能源计划，到2030年，它将把年发电量限制在2.9亿吨。这将涉及关闭多家燃煤电厂，成为世界上少数几个排放量接近全球升温1.5摄氏度所需排放量的国家之一。
赠款是发展融资的金矿。由于资金有限，人们担心，已经开始依赖廉价融资的低收入国家将错失良机。这些国家的部长们担心能源转型缺乏资金。如果得不到支持，它们将只能从化石燃料设施投资中得到搁浅的资产，而这些设施的需求将很少。但他们更担心的是不得不削减医疗和教育支出。最终，他们可能别无选择。2021年，发展机构提供给最贫穷国家的赠款和廉价贷款不到四分之一，低于十年前近三分之一的比例。2021年，包括尼日利亚和巴基斯坦在内的80个贫穷国家总共只收到了220亿美元的减缓和适应援助。去年，对撒哈拉以南非洲的双边援助下降了8% 。
在巴黎，肯尼亚和乍得两国总统举行活动，批评富裕国家在债务减免方面的瘫痪。“我们希望得到一点理解,”鲁托先生抱怨道。不足为奇的是，他们没有支持莫特利女士为中等收入国家提供更慷慨贷款的运动。私下里，他们还抱怨西方的虚伪。欧洲领导人要求贫穷国家停止补贴化石燃料，完全停止开发天然气和煤炭作为国内能源，同时在国内建立燃煤电厂，增加从非洲进口天然气。
世界上最大的气候和发展融资提供者世界银行夹在两个目标之间。美国财政部长珍妮特•耶伦（Janet Yellen）对该机构有着超乎寻常的影响力。去年，她在非洲访问的大部分时间都在为非洲气候融资的质量感到惋惜。智库全球发展中心（Centre for Global Development）发现，世行自2000年以来设立的2500个气候融资项目几乎没有对排放产生明显影响，也没有发现各国为应对更热的世界做好了多少准备。尽管这些项目都有明确的绿色意图，但大部分支出都用于实现世行的扶贫目标。
实际上，英国央行在应对气候变化方面遇到麻烦的部分原因在于，该行面向的是脱贫攻坚。它正在计划建立一个新的系统来跟踪它在气候变化上花费的资金的影响。然而，对于如何走得更远，有许多建议。这些措施包括为气候变化提供额外贷款（已经占到总额的三分之一以上），以及改变银行家获得奖金的标准，从他们获得的贷款数量到他们挤入的私营部门融资数量。这些提议加剧了低收入国家的担忧，他们担心，修复世界银行(World Bank)有可能减少用于脱贫攻坚的资金流。
经济问题
在巴黎的幕后，断层线凝固了。一些国际金融界人士认为，气候问题现在是当务之急。他们认为，如果没有可以居住的星球，脱贫攻坚就不是问题的关键。格兰瑟姆研究所（Grantham Institute）的维拉•松威（Vera Songwe）表示: “40年来，我们一直在讨论发展问题，这是我们在气候方面所没有的奢侈品。”人们希望一些国家能够通过绿色转型致富。无论如何，所有国家都需要消除净排放，这个阵营认为，包括那些在非洲，其中一些几乎没有排放。大量的资金应该被转移到那些目前排放量最大的国家。为了让私人资本参与进来，应该做出妥协。多边开发银行需要新的标准来评判它们的贷款，而政府则帮助它们有效地使用气候融资。
其他人不这么认为。慈善机构盖茨基金会（Gates Foundation）首席执行官马克•苏兹曼（Mark Suzman）表示: “请不要让（气候融资）以牺牲人力资本的基本投资为代价。”该组织认为，只有在为熟练工人提供健康和教育所带来的生产力提高奠定基础的情况下，绿色转型才会奏效。该组织的成员怀疑中等收入国家是否真的像他们声称的那样需要帮助。他们认为，最贫穷的国家应该为适应气候变化获得资金，而不是附带排放限制的东西。
适应性融资是这场争论的早期引爆点。这个发展阵营计算了用于提高“气候适应能力”的支出，其中包括建设雨水排水系统的学校，以及教育孩子们使用绿色科技。气候营地称其中的一些行为为“绿色清洗”。有人认为，国际金融家正在彼此之间展开这场辩论，而不是在如何使用这些资金给发展中国家的问题上给予主要发言权，这种想法令当地部长们感到愤怒。即使是规模较小的机构也在表明立场。以中国为首的亚洲投资和基础设施银行（Asian Investment and Infrastructure Bank）正考虑将所有贷款转向气候融资。与世界银行（World Bank）不同，它不受制于脱贫攻坚。“这（脱贫攻坚）将成为第二优先事项。”一位官员耸耸肩。
在报道这篇文章的同时，本刊记者采访了20多位经济学家、金融家和政策制定者，他们都参与了这场辩论。当被问及气候或发展是否应该是最终的优先事项时，他们的支持者平分秋色。随着世界变得越来越热，贫困的压力也越来越大，分歧只会越来越大。